日前，国家能源局发布《关于印发〈石油天然气规划管理办法（以下简称办法）〉（2019年修订）的通知》，称“为进一步加强油气行业规划管理，健全科学合理的规划编制机制，充分发挥规划的引导和约束作用，完善规划动态调整机制等”，对2017年颁布的办法进行了修订。

修订及时
2017年7月10日，国家能源局印发了《石油天然气规划管理办法》。“这对促进石油天然气规划的落地起到了积极作用。但总体来说条款不够细化，且体系不够完整，需要进一步完善。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员郭焦锋指出。

除办法自身不足外，油气领域出现的新挑战、新要求迫切需要对其进行完善。

“油气领域出现的最突出的挑战是，油气对外依存度不断攀升，国家能源安全受到挑战。”中国石油大学（北京）教授刘毅军说。

2009年，我国石油对外依存度首次突破50%，达51.3%。随后对外依存度数值不断创下新高。2017年石油对外依存度达到67.4%，天然气对外依存度达到39%；2018年石油对外依存度升至69.8%，天然气对外依存度升至45.3%。据预测，2019年我国油气对外依存度将继续上升，分别达到71.7%和46.4%。

“在此背景下，2018年8月，习总书记做出了大力提升油气勘探开发力度的重要批示。国内油气勘探开发形势由此发生了重大转变。”刘毅军说。

“修订后的办法突出了重大项目布局应遵循的原则，突显了加大勘探开发力度、加强基础设施建设的政策导向。”中国石油经济技术研究院高级经济师徐博说。

不止油气勘探开发的形势发生了变化。在《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》出台后，油气全领域出现了重大变化。“油气领域改革取得了令人瞩目的成绩，尤其是天然气发展迅速，2018年天然气消费增速达到16.6%。但发展不平衡不协调问题日益突出，已经影响到了油气行业的健康发展，比如管输瓶颈。”郭焦锋指出。

规划本身的重要性也在不断被强调。2018年9月20日，在中央全面深化改革委员会第四次会议上通过的《中共中央国务院关于统一规划体系 更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，更加强调了规划的重要作用。

“此次修订是在新形势下对旧办法进行的完善。修订非常及时，完善力度非常大。”郭焦锋说。

促进规划落地
石油天然气规划依据国家发展规划编制，与国家发展规划的规划期同步，是国家能源发展战略、规划在油气领域的细化和落实，是国家能源发展规划体系的重要组成部分。其重要性不言而喻。但规划不能只是挂在墙上，而需要真正落地。

如何保障石油天然气规划的落地？“办法是为石油天然气规划落地保驾护航的引领性文件。”刘毅军表示。

“修订后的办法突出了科学性、预见性，以及多方参与、公平公正的规划原则。而且具有完善的系统性，促使石油天然气规划工作形成一个闭环，为今后我国石油天然气科学发展、有序发展，明确了各种要求、规则和具体做法。”郭焦锋说。

例如，对LNG接收站项目的布局，办法提出：“按照集约布局、适度超前的原则，纳入石油天然气规划的LNG接收站项目应符合天然气稳定供应需要和储气能力建设相关规划及方案；符合全国沿海LNG码头布局方案、项目所在地的港口规划及岸线使用要求；严格生态红线管控要求，严格管控项目围填海；同步规划外输管道，确保与天然气主干管道的连通。”

“针对目前石油天然气领域存在的一些急迫需要解决的瓶颈问题，办法也提出了解决思路和方案。”郭焦锋说，“例如，能源安全问题，提出了油气勘探开发必须‘坚持底线思维，大力提升国内油气勘探开发力度’。再比如消除管输瓶颈，提出了‘突出近期、兼顾长远、整体规划、分步实施’的思路。”

“办法提出：‘各省（区、市）要将全国石油天然气规划确定的各项指标、重点任务和重大工程纳入省级相关规划。’这很关键。因为石油天然气项目需要占用土地，就必须与地方政府的土地、建设规划协调。”徐博指出。

刘毅军表示，在规划实施过程中，因发展的需要、形势的变化，规划项目未必能在实践中完全到位，往往需要进行平衡和调整。办法将规划的动态调整机制进一步明晰和规范化，有利于规划项目的及时调整。“同时，提出要加强科技创新，强化政策支持和措施保障。这都有利于规划的落地。”

对企业提出更高要求
“毫无疑问，办法的修订对油气行业的发展大有裨益。对企业而言，更应予以充分重视。”刘毅军说。

郭焦锋指出，政府职能在由原来重审批向重规划、重监管转变。现阶段规划在某种程度上已经替代了路条制度，一般只有列入规划的项目才能建设。办法给油气企业提供了今后运作项目的思路。“也就是说想要上马新项目需要考虑到时间上的统筹、产业上中下游的平衡、区域布局的合理性以及项目的经济性。企业应该好好研读办法，知道有章可循便应照章办事，按照办法的要求进行今后的工作，不符合要求的不能做，改变过去想上什么项目就上什么项目的思路。”

办法明确指出“企业是规划项目的实施主体”，要求“承担重大项目建设责任的企业要将全国石油天然气规划确定的重大项目、建产指标纳入企业规划和年度计划并滚动调整，细化分解落实，明确进度安排和关键节点，保障投资和工作量投入，确保规划实施”。“这充分强调了企业的主体作用，要求企业增强主体意识，切实履行主体责任。”刘毅军说。

“企业作为规划项目实施的主体，如果负责的项目不能落地，有几种后果：一是政府部门要求更换业主，二是对企业信誉造成影响，三是影响企业在政府层面的可信度，影响企业今后新项目的申请，降低新项目列入规划的可能性。”郭焦锋说。

郭焦锋进一步指出，规划有预期性，而油气国际、国内形势多变，属于风险很高的行业。“这对企业提出更高要求，要求企业具有很强的研究能力和预判能力，对油气发展趋势、国家政策导向等有准确的把握。如果企业的预判能力不足，提出的项目写入了规划但不能执行或者执行不力，不仅影响企业本身的生存和发展，而且影响国家对整个石油天然气产业的合理布局。” 

记  者    陆晓如